2014-03-10
作者：通威
本次兩會期間，全國政協委員、通威集團董事局主席劉漢元先生認真履行人民政協政治協商、民主監督、參政議政的職能，積極建言獻策，參與國是，反映社情民意，并主要針對當前國內能源發展現狀、環境變化和漁業保險，在光伏產業發展、企業稅費減免、漁業養殖保險等方面進行了認真思考和仔細調研，尤其就 “將漁業養殖保險納入國家級財政補貼范圍”等熱點問題提出自己的建議。
劉漢元委員談到，2014年中央一號文件明確提出加大農業保險支持力度，拓寬三農資金投入渠道，充分發揮財政資金引導作用，通過貼息、獎勵、風險補償、稅費減免等措施，帶動金融和社會資金更多投入農業農村，規范農業保險大災風險準備金管理，加快建立財政支持的農業保險大災風險分散機制，鼓勵保險機構開展特色優勢農產品保險，有條件的地方提供保費補貼，中央財政通過以獎代補等方式予以支持。作為農業的重要組成部分，漁業是我國國民經濟的重要基礎，也是我國糧食安全的重要保障。針對當前我國漁業養殖環境和發展實際，特別是國家對漁業經濟的保障缺失，應當及時考慮建立漁業保險制度，推動漁業保險納入政策性農業保險范圍，支持發展漁業互助保險，鼓勵發展漁業商業保險，積極開展海水養殖保險，健全穩定的漁業風險保障機制。
他指出，據農業部2014年1月15日通報，去年我國漁業經濟總產值達19920億，比上一年增長15%;全國水產品總產量6172萬噸，其中水產養殖產量4547萬噸，捕撈產量1495萬噸;漁業人口超過2000萬，漁民人均純收入13039元，比上年增長15.84%;漁業生產為市場提供的各類水產品已超過6000萬噸。在國際貿易中，漁業進出口總量812.9萬噸，同比增長2.58%;進出口總額289億美元，同比增長7.12%;貿易順差116.3億美元，進出口三項指標連續13年居全球之首，也多年占據我國農產品出口最大份額。漁業生產不僅是人們生存發展的重要優質蛋白來源，更是穩定市場物價、實現有效供給的重要保證，也是我國糧食安全的重要保障。養殖和捕撈作為漁業生產的兩大方式，經過35年的發展，養殖在漁業生產中的作用越來越突出，地位越來越重要，1978年我國漁業養殖與捕撈的對比關系為26 :74，到2013年已逆轉為74 :26。隨著自然漁業資源的加速枯竭，隨著全國、全球消費市場對漁業產品在量和質上的迫切需求，我國強化養殖，淡出捕撈，正成為漁業生產方式轉型的歷史必然。
他表示，我國地處季風氣候帶，并跨越多條地震帶，自然災害頻繁，每年因臺風、洪澇、干旱、病害等原因給漁業造成的直接經濟損失近300億。例如，2013年10月的臺風“菲特”，給我國閩、浙沿海地區的漁業生產造成了重大損失，僅浙江省寧波市一地的直接經濟損失就高達8.94億元，總的直接經濟損失保守估計約40億元。隨著我國工業化、城鎮化進程的不斷加速，包括內陸淡水和海洋在內的我國水域的污染問題日益突出，赤潮、藍藻、農藥殘留、工業廢水、重金屬污染事件時有發生，每年給漁業造成的直接經濟損失在50億元以上，且呈不斷上升的態勢。我國漁業保障機制的相對薄弱，各類災害、污染持續影響并嚴重破壞了養殖生產秩序和整個漁業經濟的安全發展，漁民自行恢復生產能力不足，因災致貧、因災返貧現象時有發生，嚴重制約了我國漁業養殖和漁業經濟的持續、穩定、健康發展。
劉漢元委員認為，當前，地方政府及行業主管部門對漁業養殖保險都高度重視，并結合各自實際給予了力所能及的支持，一般采取市級統籌、縣級核算的模式運行漁業養殖保險。針對漁業風險保障需求，在地方政府的支持下，一些機構嘗試開展水產養殖保險試點，也取得了一些成效和經驗。從試點情況看，養殖戶對漁業養殖保險的需求非常強烈，即便是在保障力度不高的情況下，漁業養殖保險也受到廣大漁民的普遍歡迎。各試點地區均結合當地的優勢養殖品種開展相關養殖保險，保障對象涵蓋了淡水、海水兩大生態系統;品種覆蓋包括了魚類、甲殼類、貝類、藻類、軟體動物等五大類數十個品種;保險責任則涵蓋了自然災害(臺風、洪澇等)、病蟲害、環境污染(赤潮、水域污染等)、意外事故(火災、爆炸、建筑物倒塌等)等四大類數十項風險。為滿足特定保障對象對特定風險防范的需求，各地都進行了積極有益的探索，保險產品不斷創新，新的保險產品層出不窮，如江蘇、浙江等地甚至將氣象指數都納入保險責任范圍，既有效滿足了保障需求，又大幅降低了定損成本。而大量的保險賠款，充分發揮了保險損失補償的職能，最大限度地降低了各類災害造成的經濟損失，有力地促進了養殖生產的恢復和災后重建工作的開展，為漁業生產的可持續健康發展提供了資金保證和制度保證。
劉漢元委員特別指出，目前的保障能力和保障水平，與我國漁業養殖生產發展的內在需求存在較大差距。由于種種原因，即便在試點地區，漁業養殖保險也未能做到100%覆蓋。更為重要的是，保障力度相對有限，有的地方甚至采取“賠付封頂”、“限定賠案件數”等舉措，制約了保險的損失補償機制的充分發揮。同時，還有大量的非試點地區，其漁業養殖保險基本上處于“真空”狀態。
他認為，“三高一低”即賠付率高、費率高、運營成本高、保障水平低。受客觀因素的影響，我國漁業養殖保險的賠付率一直是居高不下，在可以預見的未來，該賠付率依舊有上升的可能。就費率而言，目前各地各漁業養殖產品形態的一般費率維持在5%上下的偏高狀態，漁民此項承受壓力較大，如果剝離財政的支持力量，則會極大地削弱漁民的參保意愿。另外，漁業養殖保險的空間跨度大、時間跨度長、產品多樣化，并且定損技術性難度很大，一系列因素導致其運營成本畸高。各地本著節約的原則，僅計提8%-16%不等的管理費用率，仍導致客觀上維系難度很大。受上述幾個因素影響，使得我國漁業養殖保險的風險準備金相對不足，能夠提供的風險保障非常有限，制約了漁業養殖保險的進一步發展，而根本問題在于投入不足。
由于國家尚無明確的財政預算，多數的省、市、縣三級財政并未將漁業保險納入經常性預算，更無穩定預算科目和預算標準。各級地方財政因缺乏國家級財政政策作指引，其漁業養殖保險的補貼政策多是從項目性預算列支，且標準不固定、不統一、不穩定。同時，由于各級政策及執行細則的缺失，漁業養殖保險還存在保障對象復雜、產品形態多樣、勘察定損困難、技術性強等諸多困難。
為此，劉漢元委員專門強調，綜合當前的形勢看，產業發展基礎、生產力發展趨勢、各地試點經驗的總結、地方政府管理經驗的積累、漁民參與度和認知度的普遍提升，都顯示出建立國家級漁業養殖保險補貼政策的時機已經成熟。建議涵蓋內陸淡水養殖、海洋漁業養殖兩大系統，依托業已開展的漁業養殖保險試點產品，明確補貼對象和目標。參考已經開展多年的農業保險保費補貼水平和漁業養殖保險試點的情況，建議國家級財政補貼標準不低于保費的30%，理想水平為30%-40%。同時，考慮到漁業養殖保險經營主體的多樣性，建議補貼路徑為保費直補。
他指出，在當前財力相對有限、風險管理水平相對較低的現階段，我國漁業保險的政策目標應以恢復生產為首要目標。通過保險的賠償機制，實現以保代補、以賠代貼，將普惠制的補貼轉化為針對性更強的補償制。這樣既有利于提升財政資金的使用效能，又可提高各級地方的參與度，還有利于調動和發揮漁民及各經營主體的積極性和創造性，共同推進漁業養殖保險的健康發展，繼而推進漁業生產的健康發展。
最后，劉漢元委員指出，建議國家將漁業養殖保險納入農業保險大災風險體系進行統籌規劃和管理，或者將大災風險準備金打造成漁業養殖保險的超賠再保基金。這樣漁業養殖保險將獲得一個打通地區限制、產品限制和經營主體限制的重要通道，可以為漁業養殖保險，乃至整個農業保險體系構建一個更加完備的風險管控機制。在此基礎上，合理運用政策手段特別是財政手段，充分發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，充分調動金融、政府、協會、養殖民眾等各方面的積極性，切實把漁業養殖保險工作做好。